美国加州橙县编制综合财务报告之借鉴

编辑:小豹子/2018-06-20 20:23

  编凤凰彩票欢迎你(5557713.com)制政府综合财务报告是当前我国财政改革的重要内容。2014年底,国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》,明确提出:2016—2017年开展政府综合财务报告编制试点工作。发布政府综合财务报告是财政透明度的一部分,国际上已有相对成熟的经验。深入总结国外成熟经验,对于顺利推进改革具有重要意义。作为一个联邦制国家,美国各州在发布综合年度财务报告方面的做法并不完全一致;但在各州内部,不同层级政府却遵循着由州政府发布的统一行为规范。本报告以美国加州橙县为例,介绍美国地方政府编制综合财务报告的经验与做法,归纳我国可以借鉴的成功经验。

  综合财务报告中的基本财务报表

  目前,橙县公开发布的财务报告主要有:年度综合财务报告(Comprehensive Annual Financial Report)、年度预算报告(Annual Budget Report)和季度预算报告(Quarterly Budget Report)、战略性财务规划(Strategic Financial Plan)、存量债务(Outstanding Debt)等。其中,预算报告主要说明政府资金在不同政府职能和部门间的分配;战略性财务规划主要阐明政府收入、支出的变化趋势,介绍政府支出的主要项目;综合财务报告则着重介绍政府的资产负债及净资产变动情况。

  橙县发布的年度综合财务报告大体包括三部分:报告说明(包括致公众的信、所获荣誉、橙县政府组织架构图等)、财务报告(包括独立审计官报告、管理层讨论、基本财务报表、必需的补充说明、补充性信息等)和统计数据(包括财务趋势、收入能力、举债能力、经济和人口信息等).

  在财务报告中,最主要的是基本财务报表。橙县的基本财务报表可分为全范围政府财务报表(Government—Wide Financial Statements)和基金财务报表(Fund Financial 凤凰彩票网(5557713.com)Statements)以及编表说明(Notes)三部分。全范围政府财务报表由净资产报表(资产负债表)和政府活动报表组成。基金财务报表则根据资金运用的不同特点把政府支配的资金划分为政府性基金、专项基金和信托基金三大类,并分别提交相应的财务报表。编表说明是会计报表的必要组成部分,它详细介绍编表所适用的会计标准、数据来源以及数据覆盖范围等。编表说明既提供了财务报表数据质量的制度保证,也为公众准确理解政府财务状况架起了桥梁。橙县发布基本财务报表的状况如表1、表2所示。

  根据报表数据,2012年6月30日,橙县政府的总资产为71.30亿美元,其中政府性活动总资产55.29亿美元,商业性活动总资产16亿元;总负债为21.36亿美元,其中政府性活动负债16.01亿美元,商务性活动负债5.34亿美元;橙县政府拥有的净资产为49.94亿美元,其中政府性活动净资产39.28亿美元,商业性活动净资产10.66亿美元。政府持有的资本性资产,其存在方式主要是土地、机构与改良(structures and improvements)、设备、软件、在建工程等。

  不同报表之间的平衡关系

  政府活动的角度和基金管理的角度,是考察政府资产负债情况(拥有净资产情况)的两个不同视角。从理论上讲,其结果应该是一致的。但是,由于两套表格关注问题重点不同、适用会计准则各异,对同一个事物(比如说政府净资产)的核算结果又必然会出现差异。因此,综合财务报告的一项重要内容,就是解释两者为什么会出现差异,这些差异又是怎样造成的。橙县的年度综合财务报告给出了政府基金净值和政府净资产之间的平衡关系,给出了政府基金余额变动与政府净资产变动之间的平衡关系。

  高度关注债务管理

  债务管理是政府资产负债管理的重要内容,也是保持财政可持续发展的客观要求。橙县的综合财务报告对于债务问题给予了高度的关注。在编表说明部分,报告简要介绍了政府的债务政策,对长期债务和短期债务状况进行了披露,内容涵盖了历次发债的基本情况,具体如融资目的、融资额、利率、偿还计划、债券市场评级状况等。在统计数据部分,报告还提供了按县域人口计算的人均债务负担情况,具体如人均债务余额、人均债务余额占人均收入的比重、借债水平与法定最高借款限额的对比等。这些信息的披露,对于市场投资者、社会公众分析政府的偿债能力,推动政府改善债务管理具有重要的意义。

  对数据有效性的保障

  数据的真实性是财务报告质量的基石,也是有效开展外部监督的前提。橙县采取了一系列措施来确保财务信息的可靠性。一是聘请外部会计师事务所对报告进行审计。会计师事务所根据政府审计的标准着重考察内控机制是否适当、数据是否准确全面、遵守相关会计准则的情况以及对相关财务信息的陈述情况,并最终出具审计意见。二是积极接受来自第三方的外部评审。橙县的综合政府财务报告连续多年荣获美加政府财务官员协会颁发的“卓越成就奖”。获得这个奖项,意味着橙县的综合性政府财务报告在创造性、报告陈述、内容易于理解性和满足公众(读者)需要等方面均达到了全国最高层次的水准。三是综合政府财务报告是由财务官和审计官共同签署、予以发布的。在橙县,审计官和财务官不是由政府任命的,而是由民众直选产生的。他们相对独立的地位也提高了政府财务报告的真实可靠性。

  由财务官和审计官联合签发的致公众的信,还简要介绍了橙县在财政管理方面的主要政策和控制机制,具体如基金平衡储备政策、意外开支计划政策、信用与债务管理政策、公共财政建议委员会、审计监督委员会、国库监督委员会,以及24小时反腐败热线等。严格的内部管理、完备的监督机制提高了公众对报告数据质量的信心。

  我国编制政府综合财务报告的启示

  加州与橙县发布综合财务报告的经验,为我们提供了如下的启示:

  一是编制综合财务报告要体现国情特点。编制和发布政府综合财务报告的目的,是加强政府与市民的沟通,提高财政运行效率。由于财政发展所处阶段不同,面临矛盾不同,各国(各地区)编制和发布综合财务报告的侧重点自然也会有所差异。例如,日本中央政府的综合财务报告就和加州地区的政府财务报告存在明显差别。日本中央政府的综合财务报告,不仅包含有政府资产负债表、业务成本核算表、分类财务收支对账表,还包含有不同政策业务成本表。其报表说明更是对若干项内容给予特别强调,具体如:不能简单地把外汇储备视为政府资产;养老基金结余也不归政府所有等。我国编制政府综合财务报告也应坚持普遍性和特殊性相统一的原则,既遵循国际通行做法,又突出主要矛盾和问题,以点带面推动现代财政制度建设。

  二是要确保数据的高度一致性。加州和橙县政府根据财务信息披露的实际需要,把政府财务报告划分为全范围政府活动报表和政府基金报表两大类,前者涵盖全部政府性活动,后者则侧重于反映政府流动性资产和负债。由于覆盖范围不同、会计衡凤凰彩票欢迎你(5557713.com) 量侧重点不同、适用会计标准不同,两套报表提供的数据难免会出现不一致现象。为此,报告专门就政府活动报表和基金报表中的政府净资产和净资产变动数据的一致性做出解释,从而显著提高了政府综合财务报告的可信性。我国编制政府综合财务报告也要高度注意这个问题。

  三是对债务问题给予高度关注。加强债务管理是编制和发布政府综合财务报告的重要动因。上世纪90年代,橙县更是曾经爆发财政危机。在综合财务报告中,橙县从多角度披露政府债务信息,极大地提高政府举债行为的透明度。借助公开的债务信息,市场投资者可以准确判断债券投资的风险,社会公众也可借此推动政府加强债务管理。这些都极大地降低了爆发政府债务危机的风险,提高了财政的可持续发展能力。我们要把债务信息披露作为编制政府综合财务报告的重要内容,予以认真贯彻和落实。

  四是上级政府应提供技术指导和援助。早在1961年,加州政府就发布了“郡县会计标准和程序”,以推动各郡县政府加强政府会计工作,提高预算管理水平。政府会计标准委员会成立以后,加州政府又根据政府会计标准委员会的要求对“郡县会计标准和程序”做过多次修改。每次修改都集中了州财务办公室、州郡县审计长会计标准与程序委员会以及各郡县相关代表的力量和智慧。“郡县会计标准和程序”为各郡县的政府会计工作提供了基本的行为规范和行为准则,其内容涵盖基本会计准则和政策、会计过程,以及基金、外部财政来源、债务、资本性资产等一系列财务活动。“郡县会计标准和程序”的发布,极大地推动了各郡县财务报表的编制工作。在我国,要推动编制政府综合财务报告工作,财政部、省(区、市)财政厅(局)也应加大对基层政府提供技术指导和援助的力度。

  五是采取多种方式确保综合财务信息真实可靠。除了严密的内控机制以外,橙县政府还借助外力来确保财务信息的质量:如聘请外部会计师事务所开展独立审计,由第三方独立评估机构对报告进行评审等。这也是值得我们认真借鉴的。